会浑邪等降，汉大兴兵伐匈奴，山东水旱，贫民流徙，皆卬给县官，县官空虚。汤承上指，请造白金及五铢钱，笼天下盐铁，排富商大贾，出告缗令，锄豪强并兼之家，舞文巧诋以辅法。

    ——《汉书·张汤传》

    汉武帝多次出击匈奴，确实取得了一些战果，极大化解了汉朝边境地区的威胁，然而自朝廷征伐闽越开始，由于频繁对外用兵，再加上开辟西南夷道和修筑边郡等大量工程，不仅导致百姓徭役负担极重，国家财政压力也不断增大。

    早在元朔六年（前123年）时，汉武帝为了筹措军费，便在有司官员的建议下，下诏允许百姓出钱买爵和以钱免除禁锢，也可以交钱免除盗财贪赃之罪。同时，又设立被称为“武功爵”的“赏官”，公开售卖爵位，明确规定每级十七万钱，共值黄金三十余万斤，而且规定，凡是购买武功爵至“千夫”之人，便可优先被授予实职。

    这种公开售卖爵位，且授予买爵者官职的方法，虽然为朝廷筹措了大量钱财，但却使得做官的途径变得多且杂，极大败坏了吏治。然而即便如此，汉武帝仍然坚持采用此法，可见当时朝廷财政紧张到了什么程度。

    待到河西之战结束，得知匈奴浑邪王率众归附，汉武帝下令征调车辆两万乘前往迎接，协助其部众完成内迁，然而由于朝廷府库空虚，竟然无钱购买，只能向百姓赊购马匹，以至于百姓怨声载道，更有百姓干脆将家中的马匹藏匿了起来，以致朝廷一时间根本凑不齐足够的马匹车辆。

    汉武帝闻讯，以为是长安县令办事不利，一怒之下便要将其问罪斩杀。

    右内史作为执掌京师事务的主官，长安县令乃是其下属官员，当听到汉武帝要问罪长安县令后，知道其中内情的右内史汲黯立即起身说道，“长安令无罪，不如陛下将我杀了，老百姓或许可能会交出马匹。”

    汲黯素来性格耿直，而且喜好直谏廷诤，常常当面顶撞汉武帝，但偏偏其所说多为正直之言，再加上为人正直，在朝野之中享有极高的声誉，就连深受汉武帝宠信、凭借战功而声望卓着的卫青都对其礼敬三分。因此，汉武帝虽然不喜其时常顶撞自己的行为，甚至多次斥责于她，但却对其所言却往往极为重视。

    汉武帝见又是汲黯这个倔老头，实在拿他无可奈何，但也知道其中必有隐情，只得耐着性子听他继续说下去。

    汲黯见汉武帝不再发怒，遂将朝廷府库空虚、无钱购买马匹的内情告知了汉武帝，继而说道，“浑邪王背叛其主而投降我朝，朝廷只需让沿途各县准备车马，将他们依次接送转运便可，何至于让全国上下骚扰不安，损本国百姓之利而奉承投降的异族呢？”

    听了汲黯的解释，汉武帝这才明白，原来府库已经空虚到了这种地步，无奈之下只得采用汲黯的建议，没有继续强行征调车马，同时开始与近臣商议解决财政问题的办法。

    转年来到元狩三年（前120年），崤山以东地区又接连遭灾，先是十几个郡国在四月遭受了冰雹的侵袭，夏秋之际又有大片地区遭遇严重水患，以致百姓陷入食不果腹、衣不蔽体的悲惨境地，汉武帝得到奏报，连忙派出多路使者，传诏各地郡县和封国开仓放粮、赈济灾民。然而，由于多年来朝廷消耗太过严重，即便各郡县将府库搬空，却仍然不敷使用。

    汉武帝闻之，又下诏征集各地富豪、各级官吏和地方富户的钱粮，并承诺凡是借钱粮给贫苦灾民的，只需要将姓名上报朝廷，朝廷将按照所献钱粮的多寡予以奖赏。然而即便如此，却只能缓解饿殍遍野的境况，而无法从根本上解决灾情。

    为了彻底解决灾民的吃饭问题，汉武帝最终决定将灾民们迁徙到了函谷关以西、朔方郡以南的新秦中地区，沿途所需衣服、食物全部由官府供给，此后数年的粮种、耕具亦由官府提供，并由朝廷派遣使者对这些百姓进行分区管理。于是，多达七十万口的灾民纷纷在朝廷使者的带领下，一路步履蹒跚的向西迁徙，朝廷为此耗费钱财数以亿计，以致本就空虚无比的府库更加雪上加霜，这与经历了“文景之治”后，“京师之钱累巨万，贯朽而不可校；太仓之粟陈陈相因，充溢露积于外，至腐败不可食”的景象，简直不可同日而语。

    随着浑邪王率众归汉，河西地区尽成西汉领土，匈奴从西北部对汉朝的压力骤减，陇西、北地、上郡一带的外族入侵现象日益减少。于是，汉武帝下诏将以上三郡的屯戍部队裁撤一半，以减少朝廷的财政支出和百姓的徭役负担。

    当初，汉武帝在攻打匈奴时，便有河南人卜式多次上书，表示愿意捐献一半家产给朝廷用作军资，汉武帝感到十分奇怪，平日里那些地方豪强，想要从他们手中掏出一个钱币都十分困难，何曾有过这种主动送钱给国家之人，于是便派使者去询问卜式是否有什么难言之隐。

    使者见到卜式后，询问道，“你是想要捐钱当官吗？”

    卜式摇了摇头道，“我从小种田牧羊，读书不多，也不懂做官的规矩，不敢奢求为官。”

    使者又问，“那就是你家中有冤情，想要找朝廷申诉？”

    卜式又摇了摇头，回答道，“我平生与人毫无纠纷，遇到同乡的贫苦百姓，便借钱给他；遇到为非作歹之人，则好言相劝，因此周边邻里都对我非常好，怎么会有冤屈呢？”

    使者因此有些奇怪，问道，“若是如此，你为何屡次要捐献家财呢？”

    卜式回答道，“天子征讨匈奴，我认为有才能者理应战死边塞以全臣节，有财者则应该以钱财支援国家。只有这样，才能将匈奴消灭。”

    使者回奏汉武帝后，时任丞相的公孙弘认为“事出反常必有妖”，劝说汉武帝不要理会，因而汉武帝便没有将此事放在心上。

    这次，汉武帝下诏征集民间钱粮，卜式干脆直接带着二十万钱交给了河南太守，作为朝廷迁徙百姓的花费。河南太守将富人资助名单上报后，汉武帝再次看到了卜式的名字，这才明白了卜式的苦心。

    汉武帝认为，平时那些富人为了逃税而隐匿财产，卜式这种不顾个人得失，一心考虑朝廷的富豪，才是真正难得的贤者，因此打算宣扬他的善举，以劝勉百姓与朝廷共度难关。为此，汉武帝下诏将卜式召至京师，任命为中郎，赐予左庶长爵位，又赏赐给他十顷土地，并将其事迹宣告天下，使朝野内外人人知晓，不久后又将其升任齐国太傅。然而，虽有卜式带头，但除了少量颇有善心的富贵人家捐献钱粮之外，大部分地方豪强仍然无动于衷。

    元狩四年（前120年）冬，主管财政的有司官员上书汉武帝，“国家财政已经十分困难，而豪富商人却通过冶炼金属和煮制食盐等手段，家财累计何止万金，然而这些人虽然有钱，却不肯用来资助国家所需。恳请陛下重新制造钱币使用，以打击那些浮滑奸邪、吞并别人财物之徒。”

    汉武帝为了解决财政问题，时常召集群臣，商议敛财之法，然而内朝官员不善此道，丞相李蔡作为名将李广的堂弟，乃是因跟随卫青突袭右贤王庭立功封侯，成为丞相，治国才能本就不足，又能想出什么办法，唯独御史大夫张汤，挖空心思为汉武帝出谋划策。

    针对有司官员的上书，御史大夫张汤很快想出了一个办法。在张汤看来，如今百姓家中少财，颇为贫困，但诸侯王、列侯却凭借着朝廷赐予的大量土地和封邑，历经父祖数代积累，哪个不是富得流油，何不从他们手中攫取钱财来缓解财政压力。

    当时，皇家御苑中有不少白鹿，张汤便向汉武帝建议，可用鹿皮作为材料，取鹿皮方尺，缘以藻缋为币，称作“白鹿皮币”，每张定价四十万钱，并规定凡是诸侯王贵族到长安觐见皇帝，或者相互聘问、参加祭祀大典，都必须将呈现的玉璧放在“白鹿皮币”上，方才准予通行。此举看似是在发行货币，实际上就是一种针对诸侯王和列侯的变相勒索，要求他们强制购买所谓的“白鹿皮币”。

    汉武帝认为此举不错，的确是个快速集聚钱财的办法，遂就此征询大司农颜异的意见，大司农作为主管国家财政的官员，虽然深知此时朝廷财政困难，但对于这等损招，却是极为不齿，因而说道，“如今诸侯朝见天子时献以苍璧，其价值不过数千，而作为垫衬的皮币反而价值四十万钱，这岂不是本末倒置吗？”

    汉武帝本就因府库空虚而发愁，见颜异一个主管财政的官员想不出充盈府库的办法，张汤好不容易想出了办法，颜异竟然还敢反对，因而极为不喜。张汤本就与颜异有仇，借机使人告发颜异，并上书汉武帝，说颜异身为九卿，对于朝廷不妥当的法令，不向朝廷进言，却只在心中诽谤，其罪当死，最终导致颜异被杀。

    要知道，诽谤加诛作为秦朝苛律代表，在汉文帝时便已经被废，然而张汤却以“腹诽”作为颜异罪名，简直比秦朝还要过分。如此一来，还有哪个大臣敢得罪张汤。

    之后，汉武帝又在张汤的建议下决定改革币制，以“天用莫如龙，地用莫如马，人用莫如龟”的标准，以银、锡制造三种白金币，其中大币为圆形、重八两，以龙为纹，价值三千钱；中币为方形，重量比大币略轻，以马为纹，值五百钱；小币为椭圆，重量最轻，以龟为纹，价值三百钱，这便是所谓的“白金三品”。同时，下令各郡县销毁半两钱，统一改铸三铢钱，民间敢于私铸货币者皆判处死刑。

    汉武帝本想通过更换货币的方式，缓解当时严重的财政危机。然而，由于各郡国分散铸币，铸币质量难以统一，这为盗铸留下了空隙，再加上早在汉文帝时便允许诸侯国和百姓私铸钱币，民间铸币工艺已经极为成熟。因此，朝廷虽然以严刑禁止，但民间私铸货币现象仍然极为严重，以致货币极为混乱，汉武帝的货币改革非但没能达到预期的效果，反而导致通货膨胀，百姓生活更为困苦。

    为此，张汤又建议汉武帝禁止民间私铸铁器和煮盐酿酒，将盐铁和酿酒全部收归朝廷所有。对于盐铁这两大暴利行业，汉武帝自然早有耳闻，于是立即采纳了该意见。

    不过，想要将盐铁收归国有，则必须有懂行的人才，然而早在汉高祖刘邦时，朝廷便已经将冶铁、采矿、煮盐等下放私人经营，任由百姓开采，当时民间精通此道者不在少数，反倒是朝廷缺乏相应的人才。

    无奈之下，汉武帝只好在那些大盐商、大铁商之中物色人才，后经新任大农令郑当时的推荐，汉武帝任命东郭咸阳、孔仅为大农丞，兼领盐铁事务，又以自幼精通理财的桑弘羊为侍中，参与盐铁官营规划，负责“计算”和“言利”之事。

    东郭咸阳本是齐地的大煮盐商，孔仅则是南阳的大冶炼商，两人凭借着煮盐和冶铁，家业累计千金，乃是极为熟悉盐铁行业的行家。而桑弘羊则是洛阳商人子弟，自幼受环境影响而极为善于理财，年仅十三岁时便因“精于心算”而名闻洛阳，被汉景帝征为侍中，此后因长期在汉武帝身边伴读而深受宠信。这三人利用自己的优势，分析制定盐铁官营事项，就连细微末节都能分析的面面俱到。

    不久后，东郭咸阳和孔仅便乘车自长安出发，到各地督促实行官办盐铁，建立相应的衙门，将煮盐、冶铁事务全部收归朝廷所有。同时，汉武帝又按照他们的建议颁布诏书，禁止民间私铸铁器和煮盐，敢于犯禁者受左脚穿铁鞋之刑，工具和货物全部没收。

    然而，由于当时朝廷缺乏相应的技术，东郭咸阳和孔仅为了确保盐铁官营政策的推行，只能选择一些大盐商和大铁商中来担任盐官和铁官。孔仅由于经常巡视各地盐铁衙门，办事尽心尽力，三年之内便被升任大农令，位列九卿。

    彼时，朝廷有两套财政系统，其中大农令负责外廷财政，收入来源主要是土地税和人丁税等朝廷赋税，而少府则负责内廷财政，收入来源则是工商杂税。盐铁官营之后，便等于将这两项赋税从内廷转到了外廷，皇帝自己的收入不免有所降低。

    为了增加内廷收入，汉武帝又在张汤等大臣的建议下，开始对商人加征赋税。早在汉高祖时，为了恢复农业生产，推行重农轻商政策，为此对商人征收算缗，然而吕后执政以后，为了刺激商业发展，便又废止了这项政策，直到汉武帝元光六年（前129年），汉武帝刘彻才重新恢复政策，下达算缗令，不过当时只是对拥有市藉的商人征收运输车税。

    元狩四年（前119年）冬，汉武帝为了增加收入，再度下达算缗令，而这次针对的则是全体商人、手工业者，而且完全是按照资产征收的财产税。明确规定，凡是经商和发放高利贷的，每两千钱便须缴纳一算（即120钱），手工业者则减半；凡是向三老、北部边境地区以外地区运输货物者，商人一部车子征收两算，普通人则减半；五丈以上的船只，每艘亦征收一算。

    最初，财产税的征收方式主要是依靠财产自报，然而商人逐利，为了少交钱，很多商人、手工业者都隐瞒不报或者少报。于是，汉武帝不久又下令告缗，即鼓励商人、百姓之间互相揭发偷税行为，并以偷漏税款的一半作为赏赐。

    自西汉立国以来，便长期推行轻徭薄赋政策，主打的就是一个让利于民，然而汉武帝由于财政压力太大，为了增加财政收入，则不得不改变策略，开始“与民争利”。

    当然，不可否认的是，“盐铁官营”确实给朝廷增加了大量财政收入，正因如此才被后世王朝所沿用。不过，该政策推行之初，却并算不上顺利，由于很多盐官和铁官都是由商人担任，这些人虽然熟悉盐铁业务，但却极度看重私利，他们纷纷利用职权营私舞弊，以致生产出来的盐铁不仅价格极高，而且质量低劣，据传他们生产出的镰刀甚至连草都割不断。

    结果，原本的大商人通过贿赂东郭咸阳和孔仅，摇身一变成为了朝廷官员，拥有了官府背景的他们，愈加肆意妄为，反倒是那些本就贫苦的小作坊反而纷纷倒闭，以致百姓怨声载道，主管此事的东郭咸阳和孔仅因此而被罢免，直到卜式出任大农令，桑弘羊出任大农丞以后，经过他们的不断完善，这项制度才算步入正轨，成为朝廷稳定的财政收入。

    经过一系列的措施，朝廷的财政危机虽然得以解除，府库日渐充盈，然而张汤之流为了达到目的，大肆采取严刑峻法等高压政策，再加上“盐铁官营”、改革币制和“告缗”等政策中的弊端，导致民怨极大。