其明年，元封元年，卜式贬秩为太子太傅。而桑弘羊为治粟都尉，领大农，尽代仅筦天下盐铁……於是天子北至朔方，东到太山，巡海上，并北边以归。所过赏赐，用帛百馀万匹，钱金以巨万计，皆取足大农。

    ——《史记·平准书》

    从元鼎五年（前112年）到元封三年（前108年），汉武帝在短短四年间，先后向东南、西南、西北、东北四个方向用兵，攻灭了南越、东越、且兰、卫氏朝鲜等国，降服了夜郎、滇国等南方夷人，赶走了边境滋事的西羌部落。

    汉朝之所以能够连番对外用兵，甚至在同一时间段内向多个方向用兵，除了军事实力强大这个因素外，与朝廷财政的好转同样密切相关。

    汉朝财政之所以如此充盈，则主要归功于一个人，那便是汉武帝身边的财神爷——桑弘羊。

    桑弘羊于汉景帝年间，出生在洛阳的一个富商家庭。洛阳自秦汉以来，便一直是个历史悠久的商业大都会，悠久的商业传统对洛阳的民俗产生了巨大影响。与此同时，洛阳作为东周都城，当地人文荟萃，又流传有苏秦刺股、佩六国相印等的传说，这都对幼小的桑弘羊产生了巨大的影响。

    出身商人之家的桑弘羊，受家庭因素影响，从少年时期开始，便经常帮助家庭进行理财，具有十分强大的商业头脑。但同时，他又不甘心一辈子只做个商人，出将入相、封土拜爵的出仕立功思想，同样牢牢占据着桑弘羊的头脑。

    汉景帝末年，年仅十三岁的桑弘羊，便因“精于心算”而名闻洛阳，汉景帝为此特别将其选入朝廷，担任侍中，让其跟随在汉武帝身边伴读。正是由于这层关系，汉武帝即位之后，桑弘羊凭借多年来与汉武帝形成的亲密关系，迅速成为了汉武帝身边的得力助手。

    元狩三年（前120年），汉武帝为了解决长期战争带来的财政亏空问题，开始推行盐铁官营政策，并任命大盐商东郭咸阳、大冶铁商孔仅为大农丞专门负责此事，桑弘羊则因善于计算经济问题，以侍中身份参与其中，负责“计算”和“言利”之事，由此开始参与朝廷财政事务。

    元鼎二年（前115年），桑弘羊被提拔为大农丞，成为大农令的副手，统管会计事务。

    出任大农丞以后，桑弘羊先后主持参与了铸五铢钱、西北屯田、假民公田等事务，其中五铢钱我们此前已经提过，作为汉武帝币制改革的重要一环，五铢钱的推行解决了汉初以来币制混乱的问题，为稳定国家经济提供了极大的帮助。

    所谓西北屯田，便是在西北边塞的军事要地，派遣军队进行屯田，一边从事于农业生产，一边保卫边塞。汉文帝时，朝廷采纳晁错的“移民实边”建议，在边地实行民屯，以增强边塞地区抵御匈奴军队的能力，桑弘羊则在此基础上，又提出了军屯的策略，朝廷先是于元鼎六年（前111年）派遣吏卒五六万人，到今甘肃永登一带屯戍，由于效果突出，此后又不断推广至上郡、河西和武威、张掖、敦煌、酒泉等地，人数更是增加到了六十余万，该策略既发挥出了安置流民、开发西北边疆、减少军费开支和巩固边防的重要作用，同时还大大缓解了朝廷的财政支出压力。

    所谓假民公田，就是国家将一部分官田，以租借的方式分给丧失土地的贫民，然后向他们征收相当于田租的“假税”。该措施的推行，一方面使得朝廷妥善安置了贫民、流民，改善了他们的生产生活条件，一定程度缓解了民间矛盾，另一方面则为国家增加了假税收入。

    秦始皇时，朝廷推行“黔首自实田”制度，承认土地私有、允许土地买卖，此举虽然极大的刺激了百姓的生产积极性，但困扰封建王朝上千年的土地兼并问题也随之开始出现。

    从汉初到汉武帝，西汉的土地兼并情况已经日益严重，再加上汉武帝时朝廷财政压力极大，导致大量百姓在各种天灾中破产，沦为贫民和流民，社会矛盾极为严重，以至于各郡县为盗者层起彼伏，已经成为了影响朝廷稳定的最大隐患。

    虽然秦汉以来，实行土地私有制度，但朝廷手中实际仍然掌握有不少土地，其中既有本就属于朝廷的公田和山川荒地，也有废除诸侯王和列侯之后收归国有的土地，此前汉武帝便一口气废除了一百多位列侯，还有推行“告缗”政策以来，从豪强和富商手中收夺的土地。然而，朝廷手中虽然掌握着大量土地，但实际用于耕种的却并不多，仍有大量土地闲置荒废。

    于是，在桑弘羊的主持下，朝廷将国有的山川池泽、苑囿出租给贫民和流民耕种，由朝廷提供种子、口粮、耕具、耕牛等生产资料，并免除最初三到五年的租税，此后则需向朝廷缴纳“假税”。

    “假民公田”虽然是为了安置贫民和流民的政策，主要是为了化解民间矛盾，但从客观上来讲，却也实现了开源节流的效果。一方面，随着这些贫民、流民重新获得土地，得以自力更生，朝廷自然不必再对他们予以赈济，从而使得朝廷节省了开支；另一方面，将公田租给贫民、流民，不仅使得大量闲置土地被充分利用，而且使内地许多荒地得到开垦，从而扩大了全国的垦田面积，而这些租用公田的贫民和流民，则等于变成了朝廷的佃户，并通过缴纳“假税”的方式，为朝廷提供了可观的赋税收入。

    元封元年（前110年），商人出身的大农令孔仅因为能力有限，导致盐铁官营制度推行非但不彻底，反而引发了吏治混乱的问题，导致百姓怨声载道，汉武帝因此免除其大农令职务。

    孔仅被罢免后，桑弘羊则因为政绩出色，在署理财政事务中多有出色表现，被升任治粟都尉，并代理大农令一职，开始全盘主持朝廷的财政工作。与此同时，出任御史大夫仅一年的卜式，则因为多次上书反映盐铁官营弊端，希望废除盐铁官营和船只算赋等政策，被贬为了太子太傅，左内史倪宽继任御史大夫一职。

    桑弘羊掌管财政大权后，增设大农部丞数十人，分赴各地对郡国混乱的盐铁官进行整顿，并增加了盐铁官的设置地区，经过他的一番努力，朝廷共在二十七个郡设立三十五处盐官，在四十个郡设立四十八处铁官，基本完善了盐铁官营的管理系统和经营网络，使得盐铁官营措施逐渐走向了正规化。

    随着盐铁官营制度的全面推行，凭借着朝廷的大力扶持，相较于私营盐铁来说，官办盐铁无论是在规模化生产方面，还是在资金、设备和人员方面，都体现出了极大的优势，为降低生产成本、实行标准化生产和工艺技术改进提供了巨大助力，从而使得盐铁成为了朝廷主要收入来源。

    在署理财政事务的基础上，桑弘羊还创立了均输法。该制度最初由桑弘羊在元鼎二年（前115年）出任大农丞后创立，并在部分郡县予以试行，到桑弘羊主管国家财政之时，已经试行了五年时间。

    均输法规定，凡郡国应向朝廷贡纳的物品，均按照当地市价，折合成当地土特产品，上交给均输官，由均输官运往其他地区出售牟利。如此，既可以避免商贾的中间盘剥，防止商人垄断市场，大大降低收购的成本，又可以免除郡国向朝廷输送贡物人力和物力的浪费，同时还可以流通物资，并随时调剂国家所需要的物品。

    元封元年（前110年），鉴于当时商贾为求牟利，经常囤积商品导致物价上涨，主持全国财政的桑弘羊在请示汉武帝后，将均输法推向全国。

    为了确保制度的有效落实，桑弘羊于各郡县分别设立官员专门负责管理，其中郡国设大农部丞，统筹负责各郡国的转输事务；县设均输官，在各郡大农部丞的领导下，具体负责地方物资的转运和贩卖。后来，又在大司农下设立均输令丞，领导各郡大农部丞，负责全国各地的转输事务。

    均输法的推行，不仅使朝廷不费分文便得到了各地的土特产品，还可通过这些物品的转运贩卖获得巨额的利润。此外，桑弘羊还敏锐的察觉到，朝廷可以进一步运用均输制度，来平抑各地物价。

    为此，桑弘羊又制定平准法，并于京师设立隶属于大农的“平准”衙门，由平准令负责掌管，以各地均输的物品和工官生产的车船、器具为后盾，平抑各地物价。一旦某地区某种物品价格上涨严重，便及时向该地区有针对性的以平价进行倾销，促使物价下降；反之，如果某种商品价格过低，朝廷则大量买进，促使物价回升。此举有效防止了商人借机谋取暴利，维护了百姓的切身利益。

    例如当时关中地区爆发旱灾，朝廷急需调拨粮食赈灾，于是大农诸官纷纷向京城转运粮食，一时间山东运往关中的漕运由汉初的数十万石竟猛增到六百万石，不仅使得朝廷有效赈济了灾民，而且还有效防止了商人借机抬高粮价。

    均输法推行仅一年，便取得了惊人的效果，不仅太仓和甘泉仓这两个着名的国家粮库都装满了粮食，就连边郡粮库也都多有余粮，而朝廷通过均输所直接获得的赢余也有五百万匹帛。

    同年，桑弘羊又奏请汉武帝批准，大力推行纳粟拜爵、补官和赎罪措施。所谓“纳粟拜爵”，便是允许百姓通过缴纳钱粮来获取爵位的制度。

    秦汉时期的纳粟拜爵，最早始于商鞅变法，不过最初也只是允许百姓通过缴纳钱粮来免除徭役，直到西汉建立以后，才有增加了赎罪的内容，即通过缴纳钱粮来减轻或免除刑罚。

    汉武帝时，为了解决因连年战争带来的财政危机，还曾采取过“募民买复”、“入羊为郎”等措施，开始通过卖官鬻爵的方式收敛钱财。不过，汉武帝早期还比较收敛，普通百姓通常只允许购买爵位，只有官员才可以补官，而桑弘羊代理大农令之后，则进一步扩大了纳粟补官的范围，不再限于官吏，普通百姓也允许买官。

    虽然桑弘羊的这些措施，也都存在着一定的弊端，例如盐铁官营的强买强卖，生产无用工具问题；又如均输法中买卖货物时故意刁难百姓，借机谋利问题；再如平准法中存在的官商勾结、囤积居奇问题等等。但不可否认的是，桑弘羊的这些措施，使得朝廷的财政状况大为好转。

    正是因为有强大的财政支撑，汉武帝才得以从元鼎五年（前112年）开始频繁出巡各地，而在巡视过程中的出手更是极为阔绰，先后赏赐地方的丝织品多达一百多万匹，金钱更是数以亿计，这与元狩年间因为财政窘迫，不得不向豪强富商借取钱粮赈济灾民的形势，形成了鲜明对比。

    也正是凭借着出色的理财能力，桑弘羊于天汉元年（前100）被汉武帝正式任命为大司农（汉武帝于太初元年改大农令为大司农）。此后，桑弘羊又推行酒类专卖措施，使得朝廷独占酿酒和销售的利润。

    同时，桑弘羊还主持了对西汉财政系统的改革，例如前面提到的，设立在各郡的数十个大农部丞，便是他奏请汉武帝后所设，这些大农部丞除了负责本郡的转输事务外，还担负着监督和管理各郡国财政事务，管理各郡国的农业和官营工商业的职责。

    在大农令改为大司农后，桑弘羊又在原有大司农中丞属官之外，增设了太仓、均输、平准、都内、籍田五令丞和斡官、铁市两长丞等属官，使得各官员职责更为明确，各自负责一个领域，并将原属于郡国的诸仓（主管仓库）、农监（主管农桑）、都水（主管水利）等六十五官长丞，全部纳入了大司农管辖。通过一系列改革，桑弘羊构建了从中央朝廷到地方的财政系统，加强了朝廷对地方财政的掌控。

    也正是从汉武帝中期开始，桑弘羊长期执掌西汉朝廷财政大权数十载，一直到汉昭帝初年，为西汉的经济发展做出了巨大贡献。